Breu anàlisi de l’evolució
del finançament autonòmic
per a les Illes Balears
Autors: Joan Carrió (Servei de Salut de les Illes Balears) i Xisco Oliver (Universitat de les Illes Balears), economistes.
Els ingressos procedents del finançament autonòmic representen una part molt significativa dels ingressos de les comunitats autònomes. En el cas de Balears, actualment suposen gairebé el 70% dels ingressos no financers del pressupost autonòmic, de manera que la seva magnitud resulta fonamental per explicar les possibilitats de despesa del Govern i l’impuls que poden rebre les diferents polítiques públiques.
Aquests ingressos depenen de la conjuntura econòmica, ja que estan vinculats a la recaptació de l’IRPF, l’IVA i els imposts especials, però també del sistema de finançament autonòmic (SFA), que és el conjunt de criteris i mecanismes que en resolen la seva distribució entre les comunitats autònomes de règim comú (totes, excepte el País Basc i Navarra, que es regeixen per un règim foral). Per això, és fonamental analitzar l’impacte que té l’aprovació d’un nou model de finançament així com entendre quines són les claus que l’expliquen.
L’actual model de finançament va entrar en vigor l’any 2009 i havia d’haver-se renovat en el 2014, però la realitat és que deu anys després encara continua vigent.
1. Comparativa model 2002-2008 vs model 2009-2022
L’aprovació de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, va regular el nou sistema de finançament de les comunitats autònomes (SFA), amb efectes ja sobre la distribució dels recursos de l’any 2009. Si ho comparam amb el model anterior, els recursos aportats pel nou SFA a les Illes Balears varen créixer notablement, essent la comunitat autònoma que més va veure millorada la seva posició de partida, passant de ser la comunitat autònoma pitjor finançada a situar-se aproximadament en la mitjana en termes de finançament per habitant.
Taula 1. Evolució dels resultats de l’SFA per a Balears 2002-2022 (milers €)
Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de les liquidacions definitives de l’SFA del Ministeri d’Hisenda (enllaç).
Aquesta millora del finançament de Balears s’ha consolidat al llarg dels anys, de manera que, com es pot observar al gràfic següent (Figura 1), en tots els anys des de 2009 els recursos per habitant que l’SFA ha aportat a Balears se situen molt a prop de la mitjana.
Les dades referides a l’SFA fan referència a la liquidació del sistema, per tant inclouen les liquidacions a compte realitzades durant l’exercici corresponent i la liquidació, que s’efectua dos anys més tard.
Figura 1. Recursos de l’SFA en termes normatius i homogenis per càpita a les Illes Balears i les CA de règim comú.
Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de les liquidacions definitives de l’SFA del Ministeri d’Hisenda.
A banda de la millora evident dels recursos obtinguts amb el canvi de model en el 2009, de la Taula 1 se’n poden treure altres conclusions, com ara el gap permanent entre capacitat tributària i recursos aportats per l’SFA, que lluny de corregir-se amb el nou model, fins i tot es fa més gran a partir d’aleshores i a mesura que creixen l’activitat econòmica i la recaptació fiscal.
2. Resultat principal del canvi de model: increment anual i acumulat de recursos que va suposar el nou model vs l’anterior
En el gràfic següent (Figura 2) es representa una simulació de quina hagués estat l’evolució del model de finançament vigent fins al 2008, comparada amb l’evolució real dels recursos obtinguts arran de l’aprovació del model de 2009. Com es pot observar, la millora en termes de recursos addicionals obtinguts per Balears és prou significativa i representa un increment anual mitjà de prop de 500 milions d’euros, aproximadament un 20% més dels recursos que Balears hagués obtingut si hagués tengut continuïtat l’anterior model.
Figura 2. Recursos reals i recursos simulats de les Illes Balears en funció del sistema de 2002 (en milions d’€).
Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de les liquidacions definitives de l’SFA del Ministeri d’Hisenda.
En termes acumulats, en els 14 anys d’ençà de l’entrada en vigor de l’actual model de finançament, els majors recursos obtinguts per Balears respecte al model anterior assoleixen gairebé els 7.000 milions d’euros, cosa que representa un 20% del PIB de les Illes Balears de l’any 2022.40
3. Altres implicacions de la millora del finançament:
La millora del finançament autonòmic de Balears amb l’aprovació del nou model en el 2009 ha incidit sobre altres aspectes. A continuació, es valora la seva influència en l’augment de la despesa en serveis públics fonamentals i el seu impacte sobre l’activitat econòmica.
a. Sobre la despesa en serveis públics fonamentals (SPF)
La millora del finançament de Balears ha permès que en els darrers anys la despesa en SPF (salut, educació i protecció social) s’hagi situat en la mitjana respecte les altres comunitats autònomes i en alguns casos, fins i tot, significativament per sobre de la mitjana, en funció de la prioritat que li han donat els diferents pressuposts autonòmics.
Figura 3. Índex de despesa en serveis públics fonamentals a 2019. (ESP base 100)
Font: Oliver et al (2024) a partir de les dades COFOG (Ministerio de Hacienda) i de les liquidacions del Pressupost de las entitats locals (IGAE).
En aquest cas, la disponibilitat de dades no permet una comparació homogènia amb els anys corresponents al model de finançament anterior, però sí que és possible observar la millora absoluta i relativa de la despesa de caràcter social des de 2012 i com aquesta s’ha arribat a situar en el cas de Balears fins i tot per sobre de la mitjana de les comunitats autònomes durant els darrers anys. En concret, en el 2019 (darrer any analitzat), la despesa en SPF de Balears va ser un 5% superior a la de la mitjana de comunitats autònomes, mentre que en el 2012 havia estat un 8% per davall.
Figura 4. Evolució del índex de despesa per càpita en SPF 2012-2019 (ESP base 100)
Font: Oliver et al (2024) a partir de les dades COFOG (Ministerio de Hacienda) i de les liquidacions del Pressupost de las entitats locals (IGAE)..
En les gràfiques següents es pot observar com l’increment de la despesa en salut, educació i protecció social de Balears ha estat el més alt d’entre les comunitats autònomes, només superat per La Rioja, en el cas d’educació, i per la Comunitat Valenciana, en el cas de protecció social.
Figura 5. Percentatge de variació de la despesa en salut 2012-2019
Figura 6. Percentatge de variació de la despesa en educació 2012-2019
Figura 7. Percentatge de variació de la despesa en protecció social 2012-2019
Font: Oliver et al (2024) a partir de les dades COFOG (Ministerio de Hacienda) i de les liquidacions del Pressupost de las entitats locals (IGAE)..
b. Sobre l’economia (PIB)
Així com la millora del finançament ha tengut un impacte positiu sobre la despesa en serveis públics fonamentals, no es pot deduir una relació tan directa pel que fa a la seva influència sobre l’activitat econòmica.
Com es pot observar al gràfic següent, l’augment del finançament de Balears del 2009 no es va veure acompanyat d’un creixement semblant de l’activitat econòmica, encara que la seva evolució posterior sí que guarda força paral·lelisme.
Figura 8. Evolució Recursos totals SFA en termes normatius i homogenis vs. PIB pm a les Balears. Any base 2002.
Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de les liquidacions definitives de l’SFA del Ministeri d’Hisenda i les dades de Comptabilitat Nacional de l’INE.
En aquest sentit, tot i que és un tema que s’hauria d’analitzar amb molta major profunditat, cal tenir en compte com a mínim un parell de consideracions. Per un costat, la causalitat pareix que es dona majoritàriament en sentit invers, és a dir, és el creixement de l’activitat econòmica el que fa augmentar el finançament autonòmic (encara que la correspondència no és directa i actua amb un decalatge de dos anys pel mecanisme de bestretes i liquidacions posteriors que opera en el model).
També cal contemplar que una part molt important del pressupost públic es destina a finançar serveis de no mercat (la despesa social representa aproximadament el 60% del pressupost no financer de la comunitat autònoma) que, en general, no generen un valor afegit significatiu en termes econòmics i que no compten amb una capacitat d’arrossegament massa rellevant cap d’altres sectors de l’economia.
4. Limitacions i mancances de l’actual SFA
Més enllà de proporcionar un volum molt superior de recursos respecte del model anterior, cosa que, com s’ha dit, va situar les Illes Balears a la mitjana de les comunitats autònomes en termes de recursos per càpita, és pertinent apuntar alguna de les limitacions de l’actual model de finançament, a tenir en compte de cara a futures reformes.
Moltes d’elles ja han estat exposades pel Govern de les Illes Balears en els diferents fòrums i temptatives de reforma que hi ha hagut al llarg dels darrers deu anys, de manera que aquí només farem referència a una d’elles.
I és que des del punt de vista de Balears, la principal limitació de l’actual model té a veure amb l’autonomia fiscal de les comunitats autònomes. Com ja s’ha apuntat, l’actual model ha mantingut (i fins i tot accentuat) en el cas de Balears i d’alguna altra comunitat autònoma una escletxa molt important entre la seva capacitat tributària i els recursos rebuts després d’operar els diferents fons que configuren el model. És a dir, Balears va veure augmentats de forma considerable els recursos que rebia en concepte de finançament autonòmic, però aquests recursos encara es troben molt allunyats de l’aportació que fa al “sistema” a partir de la seva capacitat fiscal. Aquesta escletxa seria la contribució que fa Balears a la solidaritat interterritorial, però com es pot observar en el gràfic següent, a banda de poder-se considerar excessiva, sobretot es demostra arbitrària quan es compara amb els resultats obtinguts per altres comunitats autònomes.
Figura 9. Capacitat tributaria i recursos de l’SFA (en termes normatius i homogenis) a 2022
Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de les liquidacions definitives de l’SFA del Ministeri d’Hisenda.
Nota: les dades de capacitat tributaria de les Illes Canàries no són comparables degut a una imposició indirecta pròpia que no s’inclou dins de l’SFA.
En aquest sentit, Balears ha vengut reclamant des de fa anys l’aplicació del principi d’ordinalitat, de manera que els resultats de la solidaritat interterritorial no alterin la posició de partida de les comunitats autònomes d’acord amb la seva capacitat tributària. Es tractaria també que l’anivellament entre comunitats autònomes fos parcial i no total, per tal de mantenir l’eficiència en l’aplicació de les polítiques fiscals i entenent que aquelles comunitats amb majors ingressos fiscals són també les que han de fer front a majors necessitats de despesa, tant per la seva major pressió demogràfica com de la pròpia activitat econòmica o del cost de la vida.45
5. Avenços en el reconeixement de la insularitat: el nou REIB i el Factor d’insularitat
D’ençà de l’aprovació del sistema de finançament del 2009, l’ajornament reiterat de la seva reforma no ha permès assolir nous avenços en matèria de finançament autonòmic. On sí que s’ha avançat és en el reconeixement de la insularitat a partir de l’aprovació del nou règim especial de les Illes Balears en el 2019 i del règim fiscal en el 2023.
Una de les mesures més rellevants del règim especial va ser la creació del Factor d’insularitat. Tot i que es tracta d’un fons de cohesió o de convergència, és a dir, que pretén corregir un desequilibri territorial, motivat en aquest cas per la discontinuïtat física de les Balears amb el territori peninsular i atenent, per tant, a la seva condició insular, la realitat és que s’ha convertit en una font de finançament addicional que ha permès impulsar les polítiques d’inversió, però que, d’alguna manera, també ha permès alliberar recursos per finançar els serveis públics i la resta de competències autonòmiques.
A la taula següent (Taula 2) es poden veure els imports del Factor d’insularitat des de la seva implementació, que sumen ja 414,43 milions d’euros.
