Breve análisis de la evolución del financiación autonómica para las Islas Baleares
Autores: Joan Carrió (Servei de Salut de les Illes Balears) y Xisco Oliver (Universitat de les Illes Balears), economistas.
Los ingresos procedentes del financiamiento autonómico representan una parte muy significativa de los ingresos de las comunidades autónomas. En el caso de Baleares, actualmente suponen casi el 70% de los ingresos no financieros del presupuesto autonómico, por lo que su magnitud resulta fundamental para explicar las posibilidades de gasto del Gobierno y el impulso que pueden recibir las diferentes políticas públicas.
Estos ingresos dependen de la coyuntura económica, ya que están vinculados a la recaudación del IRPF, el IVA y los impuestos especiales, pero también del sistema de financiación autonómica (SFA), que es el conjunto de criterios y mecanismos que resuelven su distribución entre las comunidades autónomas de régimen común (todas, excepto el País Vasco y Navarra, que se rigen por un régimen foral). Por ello, es fundamental analizar el impacto que tiene la aprobación de un nuevo modelo de financiación así como entender cuáles son las claves que lo explican.
El actual modelo de financiación entró en vigor en 2009 y debía haberse renovado en 2014, pero la realidad es que diez años después aún sigue vigente.
1. Comparativa modelo 2002-2008 vs modelo 2009-2022
La aprobación de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, reguló el nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas (SFA), con efectos ya sobre la distribución de los recursos del año 2009. Si lo comparamos con el modelo anterior, los recursos aportados por el nuevo SFA a las Islas Baleares crecieron notablemente, siendo la comunidad autónoma que más vio mejorada su posición inicial, pasando de ser la comunidad autónoma peor financiada a situarse aproximadamente en la media en términos de financiación por habitante.
Tabla 1. Evolución de los resultados del SFA para Baleares 2002-2022 (miles €)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las liquidaciones definitivas del SFA del Ministerio de Hacienda (enlace).
Esta mejora del financiamiento de Baleares se ha consolidado a lo largo de los años, de manera que, como se puede observar en el gráfico siguiente (Figura 1), en todos los años desde 2009 los recursos por habitante que el SFA ha aportado a Baleares se sitúan muy cerca de la media.
Los datos referidos al SFA hacen referencia a la liquidación del sistema, por lo tanto, incluyen las liquidaciones a cuenta realizadas durante el ejercicio correspondiente y la liquidación, que se efectúa dos años más tarde.
Figura 1. Recursos del SFA en términos normativos y homogéneos per cápita en las Islas Baleares y las CCAA de régimen común.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las liquidaciones definitivas del SFA del Ministerio de Hacienda.
Además de la mejora evidente de los recursos obtenidos con el cambio de modelo en 2009, de la Tabla 1 se pueden sacar otras conclusiones, como el gap permanente entre la capacidad tributaria y los recursos aportados por el SFA, que lejos de corregirse con el nuevo modelo, incluso se hace más grande a partir de entonces y a medida que crecen la actividad económica y la recaudación fiscal.
2. Resultado principal del cambio de modelo: incremento anual y acumulado de recursos que supuso el nuevo modelo frente al anterior
En el gráfico siguiente (Figura 2) se representa una simulación de cuál habría sido la evolución del modelo de financiación vigente hasta 2008, comparada con la evolución real de los recursos obtenidos tras la aprobación del modelo de 2009. Como se puede observar, la mejora en términos de recursos adicionales obtenidos por Baleares es bastante significativa y representa un incremento anual medio de cerca de 500 millones de euros, aproximadamente un 20% más de los recursos que Baleares habría obtenido si hubiera continuado el modelo anterior.
Figura 2. Recursos reales y recursos simulados de las Islas Baleares en función del sistema de 2002 (en millones de €).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las liquidaciones definitivas del SFA del Ministerio de Hacienda.
En términos acumulados, en los 14 años desde la entrada en vigor del actual modelo de financiación, los mayores recursos obtenidos por Baleares respecto al modelo anterior alcanzan casi los 7.000 millones de euros, lo que representa un 20% del PIB de las Islas Baleares del año 2022.
3. Otras implicaciones de la mejora del financiamiento:
La mejora del financiamiento autonómico de Baleares con la aprobación del nuevo modelo en 2009 ha incidido sobre otros aspectos. A continuación, se valora su influencia en el aumento del gasto en servicios públicos fundamentales y su impacto sobre la actividad económica.
a. Sobre el gasto en servicios públicos fundamentales (SPF)
La mejora del financiamiento de Baleares ha permitido que en los últimos años el gasto en SPF (salud, educación y protección social) se haya situado en la media respecto a las otras comunidades autónomas y en algunos casos, incluso, significativamente por encima de la media, dependiendo de la prioridad que le hayan dado en los diferentes presupuestos autonómicos.
Figura 3. Índice de gasto en servicios públicos fundamentales en 2019 (ESP base 100)
Fuente: Oliver et al (2024) a partir de los datos COFOG (Ministerio de Hacienda) y de las liquidaciones del Presupuesto de las entidades locales (IGAE).
En este caso, la disponibilidad de datos no permite una comparación homogénea con los años correspondientes al modelo de financiación anterior, pero sí que es posible observar la mejora absoluta y relativa del gasto de carácter social desde 2012 y cómo este se ha llegado a situar en el caso de Baleares incluso por encima de la media de las comunidades autónomas durante los últimos años. En concreto, en 2019 (último año analizado), el gasto en SPF de Baleares fue un 5% superior al de la media de comunidades autónomas, mientras que en 2012 había sido un 8% inferior.
Figura 4. Evolución del índice de gasto per cápita en SPF 2012-2019 (ESP base 100).
Fuente: Oliver et al (2024) a partir de los datos COFOG (Ministerio de Hacienda) y de las liquidaciones del Presupuesto de las entidades locales (IGAE).
En los gráficos siguientes se puede observar cómo el incremento del gasto en salud, educación y protección social de Baleares ha sido el más alto entre las comunidades autónomas, solo superado por La Rioja, en el caso de educación, y por la Comunidad Valenciana, en el caso de protección social.
Figura 5. Porcentaje de variación del gasto en salud 2012-2019
Figura 6. Porcentaje de variación del gasto en educación 2012-219
Figura 7. Porcentaje de variación del gasto en protección social 2012-2019
Fuente: Oliver et al (2024) a partir de los datos COFOG (Ministerio de Hacienda) y de las liquidaciones del Presupuesto de las entidades locales (IGAE).
b. Sobre la economía (PIB)
Así como la mejora del financiamiento ha tenido un impacto positivo sobre el gasto en servicios públicos fundamentales, no se puede deducir una relación tan directa en cuanto a su influencia sobre la actividad económica.
Como se puede observar en el gráfico siguiente, el aumento del financiamiento de Baleares en 2009 no fue acompañado de un crecimiento similar de la actividad económica, aunque su evolución posterior sí que guarda bastante paralelismo.
Figura 8. Evolución de los Recursos Totales SFA en términos normativos y homogéneos vs. PIB pm en Baleares. Año base 2002.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las liquidaciones definitivas del SFA del Ministerio de Hacienda y los datos de Contabilidad Nacional del INE.
En este sentido, aunque es un tema que debería analizarse con mucha mayor profundidad, es necesario tener en cuenta al menos un par de consideraciones. Por un lado, la causalidad parece darse mayoritariamente en sentido inverso, es decir, es el crecimiento de la actividad económica lo que hace aumentar el financiamiento autonómico (aunque la correspondencia no es directa y actúa con un desfase de dos años debido al mecanismo de anticipos y liquidaciones posteriores que opera en el modelo).
También hay que contemplar que una parte muy importante del presupuesto público se destina a financiar servicios no mercantiles (el gasto social representa aproximadamente el 60% del presupuesto no financiero de la comunidad autónoma) que, en general, no generan un valor agregado significativo en términos económicos y que no cuentan con una capacidad de arrastre demasiado relevante hacia otros sectores de la economía.
4. Limitaciones y carencias del actual SFA
Más allá de proporcionar un volumen muy superior de recursos respecto al modelo anterior, lo que, como se ha dicho, situó a las Islas Baleares en la media de las comunidades autónomas en términos de recursos per cápita, es pertinente señalar algunas de las limitaciones del actual modelo de financiamiento, a tener en cuenta de cara a futuras reformas.
Muchas de ellas ya han sido expuestas por el Gobierno de las Islas Baleares en los diferentes foros y tentativas de reforma que ha habido a lo largo de los últimos diez años, por lo que aquí solo haremos referencia a una de ellas.
Y es que, desde el punto de vista de Baleares, la principal limitación del actual modelo tiene que ver con la autonomía fiscal de las comunidades autónomas. Como ya se ha señalado, el actual modelo ha mantenido (e incluso acentuado) en el caso de Baleares y de alguna otra comunidad autónoma una brecha muy importante entre su capacidad tributaria y los recursos recibidos tras operar los diferentes fondos que configuran el modelo. Es decir, Baleares vio aumentados de forma considerable los recursos que recibía en concepto de financiamiento autonómico, pero estos recursos aún están muy alejados de la aportación que hace al «sistema» a partir de su capacidad fiscal. Esta brecha sería la contribución que hace Baleares a la solidaridad interterritorial, pero como se puede observar en el gráfico siguiente, además de poder considerarse excesiva, sobre todo se demuestra arbitraria cuando se compara con los resultados obtenidos por otras comunidades autónomas.
Figura 9. Capacidad tributaria y recursos del SFA (en términos normativos y homogéneos) a 2022.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las liquidaciones definitivas del SFA del Ministerio de Hacienda.
Nota: los datos de capacidad tributaria de las Islas Canarias no son comparables debido a una imposición indirecta propia que no se incluye dentro del SFA.
En este sentido, Baleares ha venido reclamando desde hace años la aplicación del principio de ordinalidad, de manera que los resultados de la solidaridad interterritorial no alteren la posición de partida de las comunidades autónomas de acuerdo con su capacidad tributaria. Se trataría también de que el nivelado entre comunidades autónomas fuera parcial y no total, para mantener la eficiencia en la aplicación de las políticas fiscales y entendiendo que aquellas comunidades con mayores ingresos fiscales son también las que deben hacer frente a mayores necesidades de gasto, tanto por su mayor presión demográfica como por la propia actividad económica o el costo de la vida.
5. Avances en el reconocimiento de la insularidad: el nuevo REIB y el Factor de insularidad
Desde la aprobación del sistema de financiación de 2009, el aplazamiento reiterado de su reforma no ha permitido alcanzar nuevos avances en materia de financiación autonómica. Donde sí se ha avanzado es en el reconocimiento de la insularidad a partir de la aprobación del nuevo régimen especial de las Islas Baleares en 2019 y del régimen fiscal en 2023.
Una de las medidas más relevantes del régimen especial fue la creación del Factor de insularidad. Aunque se trata de un fondo de cohesión o de convergencia, es decir, que pretende corregir un desequilibrio territorial, motivado en este caso por la discontinuidad física de Baleares con el territorio peninsular y atendiendo, por tanto, a su condición insular, la realidad es que se ha convertido en una fuente de financiación adicional que ha permitido impulsar las políticas de inversión, pero que, de alguna manera, también ha permitido liberar recursos para financiar los servicios públicos y el resto de competencias autonómicas.
En la tabla siguiente (Tabla 2) se pueden ver los importes del Factor de insularidad desde su implementación, que suman ya 414,43 millones de euros.
