1.1. Situación general a partir de 1983

El 9 de agosto de 1983, el presidente del Parlamento, Antoni Cirerol, firmó la compra del Círculo Mallorquín como futura sede de la institución. Se pagaron 900.000 euros, el resultado de traducir en la moneda actual –sin tener en cuenta la inflación– los 150 millones de pesetas que costó el edificio construido por la institución nacida en el seno de la burguesía isleña durante el siglo XIX. La primera sesión se celebró el 26 de septiembre del mismo año. El Gobierno y los diputados se sentaban en sillas y mesas de ajedrez de la antigua sociedad recreativa y cultural mientras se tramitaban los primeros presupuestos de la autonomía. El entonces consejero de Hacienda, Cristòfol Soler, presentó las cuentas con estas palabras: “Las asignaciones presupuestarias estatales tienen el carácter de subvenciones, sin que se puedan disponer libremente”. O, lo que significa lo mismo: no se gobernaba, solo se administraba. No se tomaban decisiones, solo se ejecutaban las partidas que llegaban desde el Gobierno central.

Mesas de ajedrez en los escaños. Nula capacidad financiera. Dos pruebas de las dificultades con las que arrancaba la descentralización del Estado. Casi no existían los fundamentos de la autonomía balear. No había competencias ni funcionarios. Faltaban estructuras y recursos. Cuando se comenzaron a levantar los imprescindibles pilares, aún faltaba la fuerza fundamental, el cemento que sostiene el edificio: faltaba una financiación adecuada.

Una precariedad de medios que en el caso de nuestra comunidad autónoma se ha prolongado durante décadas. A lo largo de casi treinta años se extendió una lacra que marcó a los negociadores de los sucesivos gobiernos de Gabriel Cañellas, Cristòfol Soler, Jaume Matas y Francesc Antich: los mallorquines, menorquines y formenterenses son ricos, no tienen motivo de queja. Cualquier demanda de un mejor financiamiento era contestada con una media sonrisa desde los ministerios y con argumentos similares. Nadie en Madrid entendía que supuestos, y falsos, millonarios pidieran más.

Por esta razón, más o menos explicitada, cayeron las demandas de un nuevo Régimen Fiscal y Especial aprobado por el Parlamento a finales de la primera, accidentada y parcial legislatura de Matas. Rodrigo Rato no conservó ni el título. Del articulado casi tan solo se preservó el ámbito geográfico de aplicación. Tampoco se escucharon las reclamaciones para conseguir un sistema de financiación autonómico más justo para las Baleares.

1.2. Mentides i veritats

¿Son las Baleares una comunidad rica? Lo primero que hay que decir es que, desde que existen estadísticas, las Islas nunca han estado al final de España en renta per cápita. Como ha demostrado el catedrático de Historia de la Economía Carles Manera, antes de la eclosión turística, ya existía una actividad industrial relacionada con el calzado, textil o con la transformación de productos agrarios que situaba a las islas entre las regiones económicamente líderes. En los años cincuenta del siglo XX, ya se situaban en la cuarta posición regional en cuanto al Producto Interior Bruto per cápita. Muy lejos de la cola. Nada que ver con la supuesta pobreza en la que vivirían los baleares preturísticos.

Es cierto que con el primer boom turístico las islas subieron posiciones y en 1967 se situaron inusualmente al frente de las estadísticas de riqueza. Una posición que se perdió un año después. Tuvo que esperar hasta 1981 para retomar el liderazgo. Esta vez la primera posición se mantuvo durante quince años. Es, paradójicamente, en el transcurso del tercer boom turístico (1994–1999) cuando a partir de 1996 comienza el descenso de las Baleares en el ranking. Desciende hasta la quinta posición. A más visitantes, hasta once millones, una riqueza más escasa. La decadencia se mantiene durante el cuarto boom turístico (2003–2007) y el quinto (2014–2019), cuando se superan los diecisiete millones de viajeros que aterrizan en los aeropuertos isleños. La crisis de la Covid de 2020 y 2021 nos baja al octavo nivel, aunque con el regreso a la normalidad, llega una recuperación de posiciones en el Producto Interior Bruto per cápita. (Fuente: ‘Turismo o no turismo’, Joan Enric Capellà a partir de datos de la Fundación BBVA, INE y Anuario de Turismo)

¿Está mal financiada la autonomía? La respuesta es un rotundo sí en los primeros veintisiete años. En los siguientes quince ha mejorado, aunque sin cubrir las expectativas de la comunidad autónoma.

El profesor Ángel de la Fuente ha estudiado cuidadosamente los altibajos, los datos y las carencias del sistema. Recoger, aunque fuera muy resumidamente, su trabajo es imposible para una crónica de estas características. Pero un cuadro sobre la Evolución del índice de financiación por habitante para competencias homogéneas a lo largo de cuatro lustros resulta esclarecedor. Si damos a la media nacional un índice 100, las Baleares solo recibían entre 99,1 y 87,8 entre 2002 y 2009. A partir de este año, siempre se está por encima de cien, llegando a 114,7 en 2017. El punto de inflexión es importante y conviene recordarlo al llegar a la cuestión clave de la crónica.

En estas dos décadas, la mejora es de 17,2 puntos. Un dato destacable. Una progresión en la que jugó un papel destacado el Cercle d’Economia de Mallorca en colaboración con otras entidades.

Existen otros datos y fuentes que avalan el estudio del profesor De la Fuente. Según la Fundación de Cajas de Ahorros de España (Funcas), en el ranking de renta personal disponible por habitante, el índice que mejor mide el grado de bienestar de los ciudadanos, se había pasado de la cuarta posición en 1995 a la décima en 2004. Por el contrario, las Baleares eran la comunidad autónoma que más aportaba al financiamiento interregional, el 17% de nuestro Producto Interior Bruto. En cuanto al capital público y recursos para financiar el Estado del Bienestar, nos encontrábamos al final de España. En palabras de Luis Quetglas Alonso, uno de los participantes destacados en el proceso que recoge esta crónica: “Ningún Estado descentralizado del mundo generaba un desequilibrio similar. El sistema era injusto, arbitrario, no respetaba el principio de equidad. Los ciudadanos más precarios tenían los servicios básicos fundamentales peor financiados del Estado. En resumen, era muy perjudicial para los ciudadanos de las Baleares”.

Durante casi dos décadas, muchos de los políticos locales tenían bien presente la discriminación financiera que sufrían las Islas Baleares. La única diferencia era que los sucesivos gobiernos autonómicos se quejaban cuando en Madrid gobernaban los adversarios y callaban cuando lo hacían los suyos. Era una dinámica perversa y condenada a la derrota en todas las reivindicaciones que se plantearan. Una situación que minaba la fuerza de cualquier reclamación ante Madrid. Continuar con la misma estrategia llevaba al fracaso, al desánimo e, incluso, al ridículo.

No quedaba otro remedio que romper radicalmente con el discurso del “y tú más” que tanto seguidores tiene en el país. Este cambio debía ser protagonizado por alguien diferente. No podían plantearlo los mismos políticos que se habían estrellado contra la pared de la indiferencia del Gobierno Central durante dos décadas. La única salida era que la bandera de la reivindicación pasara a otras manos: las de la sociedad civil.

En este proceso jugó un papel fundamental el Cercle d’Economia de Mallorca. Se trata de una asociación sin ánimo de lucro fundada en Palma en 1994. Su objetivo es articular la sociedad civil mallorquina, contribuir a su progreso y bienestar social, integrando personas y colectivos y, desde su independencia, enfocarse en la defensa de los intereses generales. Siempre en un escenario de diálogo de carácter global. Actualmente, suma 308 socios y un grupo de entidades colaboradoras.

Primeros pasos

No lo hizo en solitario, pero el Cercle d’Economia, bajo la presidencia de Alejandro Forcades Juan, se puso al frente de la reivindicación de una financiación justa para las Baleares. El 22 de julio de 2005 se constituyó la plataforma cívica ‘Demanam als partits polítics un gran acord de finançament per a les Balears’ (Pedimos a los partidos políticos un gran acuerdo de financiación para las Baleares). De entrada, se integraron once entidades:

– Cámara de Comercio de Mallorca, Ibiza y Formentera.
– Cámara de Comercio de Menorca.
– Confederación de Asociaciones Empresariales de las Baleares (CAEB).
– Pequeña y Mediana Empresa de Mallorca (PIMEM).
– Colegio de Abogados de las Baleares.
– Colegio de Ingenieros Industriales de las Baleares.
– Colegio de Arquitectos de las Islas Baleares.
– Colegio de Economistas de las Islas Baleares.
– Federación Empresarial Hotelera de Mallorca.
– Agrupación de Cadenas Hoteleras.
– Cercle d’Economia de Mallorca

Desde el Cercle d’Economia se diseñó una estrategia, basada en el apoyo de la sociedad balear a los políticos que gobernaran las Baleares en ese momento. Se fijaron cuatro fases de actuación:

1. Crear una Plataforma Civil Transversal que agrupase y movilizara la práctica totalidad de la sociedad civil. Se debía elaborar un documento que aglutinara con este objetivo a empresarios, sindicatos, colegios profesionales, universidades y otras asociaciones.
2. Reuniones con todos los partidos políticos para informarles de la gravedad del problema y pedirles que, como representantes políticos de la ciudadanía, abandonaran sus disputas particulares, hicieran un frente común, consiguieran un consenso y se movilizaran para mejorar el financiamiento.
3. Informar a la ciudadanía de que el actual infrafinanciamiento provocaba que nuestros servicios públicos elementales estuvieran mal dotados para garantizar el estado del bienestar: la sanidad, la educación y los servicios sociales. Por ello, el Cercle organizó conferencias, ruedas de prensa, redactó y publicó artículos, y realizó entrevistas en periódicos y otros medios de comunicación.
4. Se daría apoyo al Gobierno, fuera cual fuera su color político, para conseguir estas reivindicaciones. El Gobierno tendría por escrito un mandato de negociación de toda la sociedad civil, un manifiesto que le daba explícitamente su apoyo.

A partir de este momento, el Cercle no estaba solo en sus reivindicaciones, estaba acompañado de diez entidades de peso que se constituirían el 12 de junio de 2006 en la Junta Gestora de la Plataforma Cívica ‘Demanem als partits polítics un gran acord de finançament per a les Balears’. El análisis del sistema vigente era, según la plataforma, un desastre para Baleares: injusto, no respetaba el principio de equidad, era discriminatorio con los ciudadanos de menos renta, discrecional porque las autonomías con más peso político tenían mejor financiación, obsoleto, sin transparencia y sin evaluación de los flujos fiscales.

Lo que se pedía era un sistema de financiación solidario que fuera: justo, equitativo, reglado y transparente.

El Cercle necesitaba una estructura para atender el trabajo que debía hacer, por lo que se creó una Comisión de Seguimiento del Financiación, coordinada por el socio y economista Luis J. Quetglas Alonso, como instrumento de apoyo al presidente, Alejandro Forcades, en el trabajo por hacer.

Colaboraron con esta comisión expertos en financiación autonómica como el catedrático de Economía, Guillem López Casanovas; el profesor de Economía de la UIB, Joan Roselló Villalonga; el profesor de Economía de la UIB, Antoni Costa Costa; los economistas José Antonio Rosselló Raudell, Joan Carrió, entre otros. Se incorporaron nuevas entidades a la plataforma, incluidos los sindicatos UGT y CCOO o la Universidad de las Islas Baleares. Se publicaron una serie de artículos en la prensa denunciando la grave situación financiera en que se encontraba la comunidad autónoma por culpa del sistema. Se mantuvieron numerosas reuniones con otras entidades cívicas, instituciones como el Gobierno, los Consejos o la Delegación del Gobierno. También con todos los partidos políticos con representación en el Parlamento y con los diputados y senadores por las Islas.

Estatuto de Autonomía de 2007, la decepción

En los últimos meses del Gobierno Matas se aprobó la reforma del Estatuto de Autonomía de 1983. Se publicitó como una nueva norma, pero la realidad es que introducía cambios limitados en el articulado, aunque supusieron una mejora respecto a la situación anterior. La futura ley orgánica 1/2007 de 28 de febrero salió del Parlamento de las Islas Baleares con los votos favorables del PP, PSOE y UM, y con la abstención de PSM y EU.

En cuanto al financiamiento, el artículo 120 establece como principios básicos a tener en cuenta la “solidaridad, equidad y eficiencia, atendiendo al reconocimiento específico del hecho diferencial de la insularidad, para garantizar el equilibrio territorial, y la población real efectiva, determinada de acuerdo con la normativa estatal, y también la evolución de esta población”. El factor población real entraba en la ecuación, aunque el Estado se reservaba un as en la manga a la hora de definir cómo se cuantificaba.

El artículo 123 afirma que debe asegurarse “suficiente financiación para la ejecución de las competencias propias” y un poco más adelante se habla de “garantizar la nivelación y la solidaridad con las otras comunidades autónomas”.

Ya en la disposición transitoria novena, se fijó que “la inversión del Estado debe establecerse atendiendo a la inversión media per cápita realizada en las comunidades autónomas de régimen común”. Esta disposición quedaría anulada una vez se aprobara un régimen fiscal para el archipiélago.

Las palabras eran claras, pero dos años después, como se verá a continuación, los hechos no habían cambiado mucho. En palabras de un destacado integrante de la plataforma, el Estatuto “estaba lleno de buenas intenciones, pero no existían instrumentos que garantizaran un mejor trato”. La Plataforma debía continuar trabajando.

Una propuesta de reforma

En mayo de 2007, la Plataforma Cívica ya trabajaba en el documento ‘Propuesta de Reforma del Modelo de Financiación’, elaborado directamente por la Comisión de Vigilancia del Financiación del Cercle d’Economia.
Este documento se presentó el 28 de enero de 2008 en la sede de la Cámara de Comercio de Mallorca, con una notable presencia de las instituciones integradas en la plataforma cívica. Guillem López Casasnovas, catedrático de Economía de la Universidad Pompeu Fabra y consejero del Banco de España entre 2005 y 2017, dictó una conferencia sobre financiación autonómica, un tema en el que es un reconocido experto.

López Casasnovas denunció una situación que presentaba «síntomas alarmantes y de preocupación» reflejados en una «pérdida de posiciones en términos de renta disponible real per cápita», es decir, una vez ajustado el diferencial de precios, ya que en las Islas Baleares la cesta de la compra es un 7% superior a la media estatal. Denunció que el archipiélago había caído a «la décima posición entre las comunidades en renta disponible per cápita».

El presidente del Cercle d’Economia, Alejandro Forcades, lamentó en el mismo acto que las Islas Baleares estuvieran en el último lugar en los dos componentes de la financiación pública: el destinado a garantizar el estado del bienestar (sanidad, educación y servicios sociales) y el del capital público. Por estas razones, denunció que «no hay ningún Estado con un sistema tan injusto, confuso, discriminatorio y obsoleto. En España no paga el que más tiene, sino el que peor negocia».

Desde el primer momento se recordaba que la financiación de las Islas Baleares estaba un 21% por debajo de la media española, mientras que nuestra aportación al Estado estaba un 32% por encima. Ya se gritaba en voz alta contra esta injusticia, diciendo «no somos ciudadanos de segunda categoría» o que «el Estado debe tratar a todos sus ciudadanos por igual, porque todos los baleares nos identificamos como españoles, iguales ante la ley».

Se alzaba la voz porque la situación era insostenible. «Parece,» se decía en esos primeros momentos, «que hasta ahora el Estado se ha aprovechado del desconocimiento público y de la debilidad negociadora de los representantes de los ciudadanos de las Baleares», lo que era una crítica directa a los políticos baleares, con poca capacidad de presión en Madrid y escaso peso ante las autoridades centrales.

Entre los principios que recogía el documento se dejaba claro que «no se pone en duda en ningún caso […] que las Islas Baleares deben contribuir al bienestar del resto de las regiones españolas de forma solidaria». Sin embargo, había una queja sobre la falta de transparencia en el modelo de solidaridad. «Consideramos imprescindible que el concepto (cuáles son los objetivos que se quieren alcanzar, cuáles son las variables de referencia, etc.) así como el nivel de solidaridad deberían definirse con parámetros objetivos (vinculados, por ejemplo, al nivel de la renta per cápita regional).»

Esta clarificación del sistema, en opinión del Cercle d’Economia, necesitaba modificaciones en el cálculo de las necesidades de gasto: «Sería necesario desvincularse definitivamente del modelo actual en el cual se ha establecido tradicionalmente como base de cálculo el coste efectivo, es decir, la valoración que se realiza en el momento del traspaso de cada competencia.» Se reclamaba que se siguiera un criterio de «población ajustada» y que se cuantificara «el diferencial de precios entre las regiones».

En cuanto a los recursos con los que se financian las comunidades, el Cercle ya ponía énfasis en el Fondo de Suficiencia, que regula las transferencias entre regiones. Se ponía en evidencia que «las actuaciones de la Administración Central son tanto o más redistributivas que las transferencias realizadas entre regiones.»

A partir de estos principios, se hacían una serie de propuestas entre las que destacaban las siguientes:

– Continuar con la línea de aumentar los porcentajes aplicados a la recaudación territorializada de los impuestos cedidos. (Recordemos que las negociaciones con Convergència i Unió durante las presidencias de Aznar (1996) y Zapatero (2004 y 2008) para formar Gobierno se cerraron con la cesión de una mayor participación de las comunidades autónomas en impuestos como el de la Renta).
– Incrementar la capacidad normativa sobre algunos de los tributos cedidos.
– Mejorar el sistema de territorialización del IVA.
– Se reclamaba un acuerdo para que las inversiones de la Administración Central no supusieran «distorsiones significativas respecto al volumen de recursos» asignados a las comunidades. También debía evitarse una alteración de la Renta Familiar Bruta Disponible.
– Que la política de nivelación debía ofrecer niveles de servicios similares, con la excepción de que «los ciudadanos de las regiones realicen esfuerzos fiscales similares».
– Las transferencias interregionales deberían garantizar que las regiones «pudieran ofrecer niveles mínimos de provisión de bienes y servicios públicos considerados esenciales, sin interpretar esto como que el objetivo fuera igualar el gasto medio en todo tipo de bienes y servicios».
– Condicionar que el Fondo de Suficiencia se destine a igualar aquellos servicios considerados básicos: educación, sanidad y servicios sociales básicos.
– Se pedían correcciones en el principio de solidaridad para fijar un límite que evitara que regiones como las Baleares aportaran mucho más que el resto de las comunidades.
– «Las transferencias del Estado no deberían alterar la posición relativa de las regiones en términos de Renta Primaria».

En tiempos del Gobierno Antich

En los años 2008 y 2009, ya con los socialistas Francesc Antich al Consolat de la Mar por segunda vez y Rodríguez Zapatero en La Moncloa, el clamor por mejorar la financiación se amplificó hasta hacerse oír por todas partes. Entre mediados de 2006 y mediados de 2008, veintiuna nuevas entidades se habían sumado al núcleo inicial. Se trataba de colegios profesionales como los de Médicos, Farmacéuticos, Notarios, Arquitectos Técnicos, Ingenieros Técnicos Industriales, Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, Decoradores y Diseñadores de Interiores, Veterinarios, Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos o Administradores de Fincas. Los grandes sindicatos Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores también se unieron al proyecto. Lo mismo hizo el Fomento del Turismo de Mallorca, Afedeco, la Asociación Balear de la Empresa Familiar, los Jóvenes Empresarios, la Asociación de Fabricantes y Empresas Auxiliares de la Construcción o la Universidad de las Islas Baleares.

La fuerza y los altavoces que se empleaban ya eran demasiado fuertes para que se pudieran obviar las reclamaciones. Ante el presidente, se dejó claro que era necesario «solucionar definitivamente esta injusticia social». Estábamos en el momento más duro de la crisis económica causada por la quiebra inmobiliaria y bancaria de 2008, y esta era una motivación extra para exigir una solución: «En este momento de crisis», le dijeron, «es aún más necesario el correcto financiamiento del estado del bienestar, ya que son los ciudadanos más desfavorecidos los que más utilizan los servicios públicos, los cuales, al estar mal financiados, provocan que sean los ciudadanos más perjudicados».

El mensaje enviado era claro y contundente: «No aceptaremos un financiamiento por debajo de la media española».

Durante este periodo, la actividad era frenética. El 5 y el 15 de enero de 2009 se celebraron reuniones con el presidente del Gobierno autonómico. El 9 de febrero, el consejero de Economía, Carles Manera, recibió a la plataforma. Se celebraron reuniones con el Partido Popular y Unión Mallorquina para explicarles las «estimaciones de necesidad de financiación para la comunidad autónoma».

La voz de la Plataforma llega a Madrid

El 18 de febrero de 2009, la Plataforma Cívica escribió una carta al presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero. En ella se explicaba el proceso seguido en los últimos cuatro años por las entidades que la integraban y se reiteraba el desequilibrio entre lo que pagaban los baleares y lo que recibían.

Entrando en el meollo de la cuestión, le recriminaban que, según la información recibida, «la actual oferta del Ministerio de Economía y Hacienda para la financiación del estado del bienestar de los baleares está muy alejada y no llega a la media española, lo que nos deja estupefactos». En ese momento, la cartera de Economía estaba en manos de Pedro Solbes, aunque el 7 de abril fue sustituido por Elena Salgado.

Se le recordaba a Zapatero que él mismo había denunciado el agravio que sufrían las Islas: «Este injusto financiamiento ha sido claramente reconocido por usted, manifestando, de forma repetida, el compromiso de solucionarlo, en actos electorales de las pasadas elecciones autonómicas y generales, visitas a nuestra comunidad y, recientemente, durante el proceso de entrevistas mantenidas para la reforma del sistema de financiación, creando unas expectativas que de momento no se cumplen».

No se podía ser más directo y contundente sin faltar a la dignidad del cargo al que se dirigía la carta. Luego se planteaban preguntas, entre las cuales destaca una: «Después de sufrir los baleares dos décadas con un financiamiento por debajo de la media, ¿no cree que ha llegado el momento de solucionar el agravio?».

La respuesta de Madrid salió del Palacio de La Moncloa el 20 de abril, firmada por Javier Vallés, entonces director de la oficina económica de la presidencia del Gobierno Central. Admitía las «deficiencias» detectadas en el sistema pactado en 2001 y anunciaba que el nuevo introduciría «medidas para incrementar la flexibilidad del sistema y su capacidad de adaptación a la evolución de los recursos y necesidades».

En el último párrafo de la misiva existía un compromiso de que la norma que se negociaba «mejorará sustancialmente el financiamiento que las Islas Baleares han recibido desde la entrada en vigor del anterior sistema, corrigiendo ciertos aspectos de su diseño que producían un menor financiamiento relativo».

La recta final de la negociación del sistema de 2009

En verano, la actividad es frenética. Se están dando los últimos pasos para aprobar el nuevo sistema. El 9 de julio, la decimocuarta reunión de la Junta Gestora analiza las simulaciones sobre cómo quedaría el financiamiento de Baleares una vez aprobada la ley. El mismo día, se celebra una reunión con el presidente Antich, quien informa de «las dificultades que encuentran los negociadores para alcanzar unos resultados positivos».

El 10 de julio, la Plataforma ofrece una rueda de prensa en la que expresa dudas sobre lo que se pretende aprobar desde el Gobierno Central.

Solo cuatro días después, el presidente Antich convoca nuevamente a la Plataforma. Anuncia que al día siguiente, 15 de julio, se firmará el nuevo sistema de financiación autonómica y que Baleares «ha conseguido estar en la media de financiación, con la inclusión de una cláusula específica» para nuestra comunidad autónoma. Los reunidos se muestran optimistas, pero esperan ver el resultado y el redactado definitivo del acuerdo antes de dar una opinión definitiva.

Mejora insuficiente

El 19 de octubre, la junta de la Plataforma llega a una primera conclusión sobre el proyecto de Ley 20/2009, que se encontraba en periodo de tramitación parlamentaria: «Establece reglas (a través de la disposición adicional tercera) que permiten mejorar el financiamiento de nuestra Comunidad Autónoma, pero estamos seguros de que será imposible alcanzar la media de financiamiento, objetivo mínimo de la Plataforma».

El Gobierno había logrado incluir una regla que, en teoría, «permitiría asegurar que nuestra Comunidad Autónoma estaría en la media… considerándose un éxito del proceso negociador». Pero, siempre hay un pero, la disposición adicional «ha incluido la limitación del importe del Fondo de Suficiencia en el momento de fijar la compensación por estar en la media». Es decir, por una parte se daba satisfacción a Baleares, mientras que, por otra, se dejaba entrever a las comunidades receptoras del fondo de solidaridad que, si no había dinero suficiente, Baleares y otras autonomías del grupo de donantes se quedarían por debajo. Esta era la razón por la cual se consideraba que el archipiélago podría perder lo que tanto había costado conseguir.

La Plataforma reclamó una nueva redacción de la disposición «de manera que garantice sin ningún tipo de duda que Baleares obtenga la media de financiamiento y que en el futuro se desarrolle el REB» (Régimen Especial de Baleares).

El 29 de ese mismo mes, la Plataforma se reúne con el presidente y los consejeros Carles Manera y Joana Barceló. La Plataforma expone su análisis, mientras Manera defiende las mejoras del nuevo modelo y la «confianza» de llegar a la media. Una reunión de técnicos confirma la posición de la Plataforma sobre las dificultades para alcanzar los objetivos. El 30 de noviembre se celebra una asamblea de todos los integrantes de la Plataforma.

Se elaboró un documento de análisis con los siguientes puntos:

– Una descripción del pasado. Con el nuevo financiamiento se «trataba de recuperar años de injusticia en el trato fiscal recibido por Baleares». Aun así, «la reivindicación no requería –que se hubiera podido– compensar a las Islas Baleares por los perjuicios sufridos con el sistema anterior». Esta injusticia se fundamentaba en «la deuda histórica de la cual han usado y abusado otras comunidades; la no consideración de los cambios demográficos experimentados en las Islas Baleares –con un incremento de población cercano al 30% en menos de diez años, lo que supone el doble de la media nacional– o la infradotación histórica del stock de capital público». Tres eran las causas de la discriminación: escasez de inversiones por parte del Estado, escaso financiamiento de los servicios públicos autonómicos y escasa o nula consideración a los sobrecostos asociados a la insularidad o a la población no residente.

– Una fijación de objetivos. Se consideraba un «acto de justicia» situar la comunidad autónoma «en la media de financiamiento per cápita del conjunto del Estado». Se pretendía que este financiamiento se estableciera en términos reales, es decir, computando la compensación sobre el costo de la vida en Baleares, «estimado en un 6 o 7% adicional»– y en sintonía «a su capacidad fiscal superior».

– Las conclusiones. Una general: «Nada de esto se ha logrado. De hecho, ni siquiera parece que se pueda garantizar el financiamiento medio en términos generales». Y seguidamente las matizaciones: «En última instancia y gracias a la actuación decidida del Gobierno Balear», se pudo introducir una cláusula específica para las islas, la adicional tercera, ya explicada. Se consideró que la disposición «no constituye, tal como está redactada», una garantía para alcanzar la media. El resumen era que el nuevo sistema «utiliza factores de cálculo perjudiciales para Baleares» y que las compensaciones adicionales fuera del financiamiento ordinario, «dependerán de la voluntad del Gobierno Central”.

– En la parte positiva, el cálculo que se hacía era que Baleares, sin considerar la cláusula «que supuestamente nos debería situar en la media», con el nuevo sistema pasaría de un diferencial negativo de 11,8 puntos hasta los 7,1, también negativos. En cualquier caso, insuficientes no solo para «mejorar el gasto existente, sino para mantenerlo».

El sistema de 2009

Finalmente, una vez aprobado el nuevo sistema de financiación autonómica, la situación de las Islas Baleares mejoró sustancialmente. Se entró en la media española y, en algunos años, incluso se quedó por encima. Sin embargo, persisten desequilibrios que no se han resuelto. Por ejemplo, las Islas siempre se encuentran entre las tres comunidades que más aportan al Estado sin que este esfuerzo tributario se vea compensado. Por otro lado, las inversiones territorializadas del Estado central casi siempre dejan al archipiélago en el último lugar en los datos per cápita al elaborar los presupuestos. Además, gran parte de este gasto estatal se atribuía tradicionalmente a los aeropuertos, cuando estos son no solo autosuficientes, sino que generan beneficios que compensan las pérdidas de aquellos que se crearon o se mantienen por razones políticas más que por una planificación racional de la red aeroportuaria.

Un paréntesis desde 2014

El sistema de financiación debería haberse renegociado de nuevo en 2014. Ha pasado una década y ningún gobierno ha osado hacerlo. De hecho, se estudiaron documentos elaborados por una comisión de expertos creada por el Consejo de Ministros el 10 de enero de 2017. Este grupo de trabajo proponía, entre otras cosas:

– «Harmonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las escalas o tipos de gravamen y posiblemente a las deducciones o bonificaciones de la cuota».
– También se recomendaban cambios técnicos en las entregas a cuenta del IRPF para evitar el desfase de dos años entre el cálculo provisional y el resultado definitivo.
– Asimismo, ceder la normativa del IVA al conjunto de las comunidades.
– Se pedía coordinación con el Estado a la hora de aprobar nuevos impuestos.

Un documento que se convirtió en papel mojado porque, primero, las pocas ganas de afrontar una cuestión siempre polémica y, luego, la exitosa moción de censura de 2018 de Pedro Sánchez contra Mariano Rajoy, dejaron este asunto en el fondo de un cajón.

Seguimiento del financiamiento

Desde la aprobación del Sistema de Financiación Autonómica de 2009, el Cercle ha mantenido numerosos contactos con las autoridades baleares para hacer un seguimiento de los flujos económicos entre las Islas Baleares y el Gobierno Central. Esta actitud vigilante se ha mantenido tanto en tiempos de la presidencia del Cercle por parte de Andreu Rotger, como ahora con Josep Maria Vicens.

Durante el proceso de negociación del Régimen Especial para las Islas Baleares, durante la primera legislatura de la presidencia de Francina Armengol, se mantuvieron reuniones con la presidenta y con los consejeros Catalina Cladera y Marc Pons.

Entre los compromisos que se acordaron se encuentra la obligación de que la inversión del Estado a través de los presupuestos generales debe encontrarse en la media del conjunto de las comunidades, una vía financiera en la que el archipiélago siempre ha sido injustamente castigado. La consejera de Hacienda, Catalina Cladera, agradeció el trabajo del Cercle como «impulsor de la Plataforma que reúne a más de setenta entidades». El presidente del Cercle declaró después de una de estas reuniones que la consolidación de inversiones «era importante para mejorar».

Primeros pasos en la negociación de 2024

En 2024 se pone en marcha un nuevo proceso de negociación de la financiación autonómica en el que la palabra que más se pone sobre la mesa es «singularidad» para Cataluña. El Gobierno de izquierdas intenta extender esta «singularidad» a todas las regiones, sin más explicaciones y para evitar que se interprete como una cesión a la Generalitat a cambio de los votos para mantenerse en el Gobierno. También para evitar que se considere una discriminación frente al resto de comunidades, que es justamente lo que denuncian los partidos de la oposición.

¿En qué situación llegan las Islas Baleares al nuevo proceso? Será un nuevo reto a afrontar para las autoridades baleares, pero también para la sociedad civil, tal como se hizo hace quince años. En cualquier caso, Antoni Costa, vicepresidente del Gobierno, avanza en una de las entrevistas que acompañan a esta crónica, cuáles serán las demandas de las Baleares si llega a abrirse un nuevo proceso negociador: «Cotas superiores de autonomía tributaria, la ponderación más grande de variables como la insularidad, la inclusión de nuevas variables como la población flotante, el crecimiento poblacional o el coste de la vida y el cumplimiento del principio de ordinalidad, son aspectos de especial importancia en la negociación».

El regionalismo político y cultural es un fenómeno que comienza en el siglo XIX, pero no es hasta la llegada de la Constitución Española de 1978 cuando empieza una verdadera descentralización. Ni durante los años de la II República hubo un reconocimiento de las diferencias regionales como el que comienza en el último cuarto del siglo XX.

Desde la instauración del estado autonómico en España, el financiamiento de las comunidades autónomas ha sido un tema clave en el debate político y económico del país. Entre 1983 y 2014, se desarrollaron diferentes modelos y mecanismos para gestionar los recursos financieros de las comunidades, cada uno con sus propias características e implicaciones.

El proceso de descentralización en España comenzó con la Constitución de 1978, que estableció el marco para la creación de las comunidades autónomas. La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 1980 fue el primer intento de regular el financiamiento autonómico. Sin embargo, su aplicación fue gradual y adaptativa, reflejando la complejidad y las diferencias regionales del país.

3.1. El período que va de 1979 a 1992

Inicialmente se establecen tres tipos diferentes de autonomías. Algunas son las denominadas de vía rápida o las que acceden al autogobierno a través del artículo 151 de la Constitución. Se trata de Cataluña, Galicia y Andalucía, que desde el principio alcanzan las competencias de Sanidad y Educación.

El País Vasco y Navarra están acogidas al régimen foral, que esencialmente consiste en que sus haciendas recaudan los impuestos y entregan la denominada cuota para colaborar en los gastos generales del Estado. Es un sistema confederal que no aporta a la solidaridad interregional.

Finalmente, las autonomías de la denominada vía lenta –las que utilizaron la opción que ofrece el artículo 143 de la Constitución– son diez comunidades, entre ellas las Islas Baleares, que tardan años en asumir las competencias de mayor peso político y económico. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), aprobada tras el golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, puso fin a la carrera de aquellas que aspiraban a tener un alto nivel de competencias desde el principio.

El Gobierno central se limita a transferir recursos según las competencias ya transferidas. En 1983 se produce un avance con la cesión de algunos tributos a las autonomías. Se trata del de sucesiones y donaciones, el de patrimonio, el de lujo (posteriormente suprimido) y la tasa de juegos de azar. También en este período, en 1984, se crea el Fondo de Compensación Interterritorial con el objetivo de impulsar el crecimiento de las comunidades más desfavorecidas.

Este modelo inicial se caracterizaba por una gran dependencia de las transferencias estatales, con pocos mecanismos para la autonomía financiera de las comunidades. Las transferencias consistían principalmente en una parte de los impuestos recaudados por el Estado y una serie de fondos destinados a cubrir las competencias transferidas. Fue criticado por su rigidez y la falta de autonomía financiera real para las comunidades. Las comunidades dependían en gran parte de las decisiones del gobierno central en cuanto a la distribución de recursos, lo que limitaba su capacidad para planificar y ejecutar políticas propias.

El presupuesto de las Islas Baleares crece en la medida en que lo hacen las competencias. Basta ver el quinquenio que va de 1984 a 1988:

1984: 9.000 millones de pesetas
1985: 10.000 millones de pesetas
1986: 14.000 millones de pesetas
1987: 14.000 millones de pesetas
1988: 22.000 millones de pesetas

El sistema es tan insatisfactorio para las Baleares que en 1986 el consejero Cristòfol Soler llega a reclamar “un sistema similar al País Vasco y Navarra: todos los impuestos se recaudan aquí y se entrega la cuota correspondiente a los gastos del Estado”. Un año después, es Alexandre Forcades quien afirma: “Por la vía del financiamiento nos impiden desarrollar nuestras políticas… Sin capacidad de gasto no hay autonomías”. Solo como ejemplo, hay que recurrir a la deuda pública para finalizar, a lo largo de los años noventa del siglo XX, una obra como la Vía de Cintura de Palma, con raíces en los años setenta, cuando nadie imaginaba que existiría un Gobierno autonómico que gestionaría las carreteras.

3.2. Reforma de 1992

La reforma del sistema financiero autonómico en 1992 fue un intento de aumentar la autonomía financiera de las comunidades. Esta reforma introdujo el Fondo de Suficiencia, diseñado para asegurar que todas las comunidades tuvieran suficientes recursos para cubrir sus necesidades básicas. También se introdujeron otros fondos, como el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado a corregir desequilibrios regionales.

La reforma de 1992 marcó un punto de inflexión. Se reconoció la necesidad de proporcionar a las comunidades más control sobre sus recursos financieros, pero también se mantuvo un sistema de solidaridad para asegurar que todas las comunidades tuvieran un nivel adecuado de financiamiento.

3.3. El Nuevo Sistema de 2002

La Ley 21/2001 estableció un nuevo modelo de financiamiento que entraría en vigor en 2002. Este sistema amplió la capacidad de las comunidades para gestionar y recaudar impuestos, lo que les permitió asumir más responsabilidades financieras. Se aumentó el porcentaje de participación de las comunidades en impuestos estatales como el IRPF, el IVA y los impuestos especiales. Además, se introdujo el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, para asegurar la prestación equitativa de servicios públicos esenciales en todo el territorio.

Este nuevo sistema supuso un paso importante hacia una mayor descentralización financiera, aunque aún existían límites significativos a la autonomía de las comunidades. La mayor participación en los impuestos estatales permitió a las comunidades tener más recursos propios, pero la dependencia de fondos de garantía y de suficiencia siguió siendo una realidad para muchas comunidades con menor capacidad recaudadora.

3.4. El gran cambio de 2009

En 2009 se produjo una nueva reforma importante del sistema de financiamiento autonómico, acordada en un contexto de creciente tensión política y demandas de mayor autonomía financiera por parte de varias comunidades, especialmente Cataluña. En el caso de las Baleares, la reivindicación era contra la discriminación más que evidente que suponían los anteriores sistemas. Este nuevo sistema se basaba en tres pilares principales:

Primero, aumento de la Autonomía Financiera: Las comunidades obtuvieron una mayor capacidad para establecer y gestionar impuestos propios, así como una mayor participación en la recaudación de impuestos estatales.

Segundo, un Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Se creó para garantizar que todas las comunidades tuvieran los recursos necesarios para prestar servicios públicos básicos, como la sanidad y la educación.

Tercero, un Fondo de Suficiencia Global. Este fondo aseguraba que las comunidades con menor capacidad recaudadora pudieran mantener un nivel adecuado de gasto público.

Este sistema fue diseñado para equilibrar la necesidad de autonomía financiera con la solidaridad interterritorial, pero continuó siendo objeto de debate y controversia, especialmente en comunidades con una fuerte identidad nacional como Cataluña y el País Vasco.

A pesar de los esfuerzos por establecer un sistema de financiamiento más equitativo, las desigualdades regionales siguieron siendo un problema significativo. Las comunidades con un PIB per cápita más alto, como el País Vasco y Navarra, que gozaban de regímenes fiscales especiales, a menudo tenían ventajas financieras respecto a otras regiones. Esto generó tensiones políticas y demandas de reformas adicionales por parte de comunidades como Cataluña.

La crisis financiera global de 2008 tuvo un impacto profundo en el sistema de financiamiento autonómico. La disminución de los ingresos fiscales y el aumento de los gastos sociales pusieron presión sobre los presupuestos autonómicos. En respuesta, el gobierno central estableció mecanismos de apoyo financiero, como el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), para ayudar a las comunidades a hacer frente a sus obligaciones financieras. Estas medidas, sin embargo, reforzaron la dependencia de las comunidades respecto al Estado, contraviniendo los objetivos de autonomía financiera. La crisis económica puso de manifiesto las limitaciones del sistema de financiamiento autonómico. Muchas comunidades vieron cómo sus ingresos se reducían drásticamente, mientras que sus gastos aumentaban debido al incremento de la demanda de servicios sociales. Esto llevó a un aumento de la deuda y a la necesidad de intervenciones del gobierno central para evitar colapsos financieros regionales.

3.5. 2014, una página en blanco

Los sistemas de financiamiento deben revisarse, teóricamente, cada cinco años. En consecuencia, en 2014, cuando el Gobierno de Mariano Rajoy gozaba de mayoría absoluta, se debía afrontar una nueva negociación. Animados por la crisis económica, el asunto quedó aparcado y diez años después es cuando se vuelve a hablar de reformas en el modelo.